关于开发区改革进展情况的调研报告
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2024-08-19
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关于开发区改革进展情况的调研报告
开发区主要指由国家或省级政府批复设立的经济功能区，承担着培育创新生态、推进产业
集聚、推动改革开放、促进产业转移的重要使命。自上个世纪 90 年代以来，我市开发区
建设和发展走过了一段艰辛而辉煌的历程，实现了从小到大、从量变到质变的跨越，成为
全市经济高质量发展的重要载体、招商引资的主平台、吸纳就业的主渠道和市县经济发展
的重要增长点。但与此同时，面对新形势新要求，与全省其他地市的开发区一样，我市开
发区也存在集聚效应不强、质量效益不优、创新能力不足、体制机制不活等问题。为破解
这些短板与问题，让开发区焕发新的活力，省委站在构建新发展格局、推动县域经济高质
量发展的高度，以前瞻 30 “年的眼光，谋划部署了新一轮开发区改革，通过 整合、扩区、
”调规、改制 ，重塑开发区管理体制，让开发区回归经济功能区的本质属性，真正成为经
济建设的主阵地、主战场、主引擎。
一、**市开发区管理体制的创新实践
（一）全面推动开发区整合。改革前，我市共有各级各类开发区 31 个。其中国家级开发
区6个，分别是**经济技术开发区、**高新技术产业开发区、中国自由贸易试验区**片
区、郑洛新国家自主创新示范区、中国（**）跨境电子商务综合试验区、**综合保税区；
省级开发区 24 个，包括 18 个省级产业集聚区、3个省级高新区、2个省级经济技术开发
区、1个工业园区。有些开发区四至范围互相交织，上级主管部门各不相同，统计口径也
不统一，分散了开发区的管理精力，也给属地企业造成很大困扰。在这次改革中，我市按
“ ”照省委 一县一省级开发区 的改革要求，将纳入整合范围的 26 个开发区整合为 13 个，一
个开发区一个名称，统一规范开发区四至范围，统一开发区统计数据口径，规范了开发区
管理秩序。
（二）优化管委会机构设置。改革前，我市各开发区管理机构以单独设置或者合并设置等
形式，共设置21 个管理机构，其中正处级规格的 19 个，副处级规格的 1个，科级及以下
的1个。处级规格的开发区管理机构中经省委机构编制部门审批的 17 个，未经审批的 3
个。为解决以往开发区管理机构设置不规范、职能重点不突出、行政区关系不顺等问题，
我市适应开发区发展需要，按照优化协同高效、聚焦主责主业、分类精准施策的原则进行
整合：21 个开发区管理机构整合规范为 14 个，管理机构减少 33.3%；县处级领导职数从
105 名精简至74 名，减少 29.5%；科级机构从 104 个精简至70 个，减少 32.7%。全市 14 个
“ ”开发区的 三定 规定全部在 20xx 年5月底前印发。整合规范后的开发区管理机构，工作
职责重心全部转移到企业服务、招商引资、项目建设、基础设施建设等经济发展主责主业
上来。
“（三）推行市场化开发运营。我市以开发区市场化开发运营为导向，积极探索推行管委
会+”公司 管理模式。20xx 年6月，13 个先进制造业开发区全部明确了管委会和公司体制
构架，组建了开发运营公司。管委会主要承担经济管理和企业服务职能，开发运营公司主
要负责创新投融资模式，参与产业招商、项目建设、园区运营等具体性事务，引导社会资
本参与开发建设。目前部分开发区正采取引进专业管理公司、职业经理人等方式，进一步
提升市场化运作水平。
（四）剥离社会管理职能。在本轮开发区剥离社会事务管理职能时，我市采取了重塑重构
的方式，将开发区代管的乡镇街道，全部移交属地政府管理，理顺开发区的管理体系。各
“ ”开发区管理机构 三定 规定印发后，按照市开发区建设领导小组安排部署，在属地党委政
府统一领导下，属地政府各部门对照开发区社会管理职能剥离目录，主动与开发区原相关
部门对接，密切协同，顺利完成了社会管理事务的划转和承接。开发区原承担相关社会事
务的工作人员，根据其个人意愿，或留在开发区竞聘上岗，或随社会事务移交分流至属地
政府相应部门安置。
“ ” “ ”（五）推行 三化三制 改革。开发区体制机制改革，归根到底是要做好 人 的文章，想方
设法调动人的积极性，关键是建设专业化、市场化、国际化管理团队，重点是推行领导班
子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制。我市在选优配强开发区领导班子的基础
上，积极探索实行灵活高效的用人机制，全面实行岗位聘任制、末位淘汰制。不仅如此，
“ ”身份界限也在改革中被打破。现有人员身份封存管理，封存后全员 起立 、竞聘上岗，不
“ ” “ ” “ ”再有身份 之差，只有岗位 之别，实现了 人员能进能出、岗位能上能下。市政府研究
制定了市管开发区的薪酬制度，各县区研究制定了各自开发区的薪酬制度，并赋予开发区
“工资分配自主权。对于开发区的工作人员来讲，那就是 干多干少不一样、干好干坏不一
”样 ，进一步激发了开发区干事创业的积极性。我市开发区改革成效初显，专业化、市场
化水平明显提升。部分县（市、区）9家运营公司已引入专业产业运营公司或团队，部分
县（市、区）4家运营公司正在积极对接中，多数县区已开展基金招商、股权招商、产业
链招商、以商招商等。如高新区提前谋划，瞄准国内500 强和行业100 强，主动对接、提
前 划、重点招引有影响、 作用 的大 目，先后达成了投谋 带动 强 项资240 亿元的集成电路芯
片封装、 代有色金属 供 工 互 网 商 合服 平台、易光科技智能现 产业 应链业联电 综 务 LED 驱动
“ ”研发产业化基地等电子信息产业项目合作意向，为 十四五高质量发展开了好局。
二、开发区改革需要继续关注的问题
开发区改革后，新的开发区管理体系基本形成，管委会、开发运营公司与属地政府三者之
间的关系更加明晰。通过全面加强经济管理服务职能，剥离社会事务管理职能和具体的开
“ ” “ ”发运营职能，开发区管理机构职能从 大包大揽式 向 轻装上阵式转变，从职能上推动开
“ ”发区回归经济功能区的本位，聚焦主责主业，实现了开发区管理机构的 瘦身健身 ，为开
发区在经济建设中成为主阵地、主战场、主引擎奠定了坚实基础。但仍有部分问题需要在
下一步工作推进中给予重点关注。
（一）开发区与行政区权责关系还不够清晰。行政区与开发区存在职责边界不清晰、权责
不匹配、协调机制不健全等问题，造成工作交叉或缺位，效率不高、合力不强。一是开发
“ ”区与县区政府、属地乡镇的职责边界不清。虽然各开发区 三定 方案均明确了开发区主要
职责，但由于经济管理与社会管理在现实中互相交织，工作中推诿扯皮现象时有发生。比
如，县区招商局和开发区招商部门都有招商职能；再如，虽然各开发区已剥离了社会管理
职能，但开发区企业仍有配合属地部门履行疫情防控、信访稳定等企业主体责任的义务。
二是开发区服务企业职能与拥有的经济管理权限不匹配。虽然省开发区高质量发展指导意
见已明确赋予县级的 136 项市级经济管理权限可同步转移至开发区，但由于体制机制所
限、人员不足等，部分开发区暂未对照权限清单实质性承接项目落地、投产运营等方面的
经济管理权限，开发区经济属性有待强化。目前开发区服务企业职能更多体现在协调代办
方面，只能帮助企业联系对接县区相关职能部门，在审批时限、审批流程等方面话语权有
限，一定程度影响了项目落地、企业投产进度。三是开发区与县区职能部门、属地乡镇联
动机制不健全。各开发区根据省改革要求，均建立了相关协调联动机制，但在具体实践
“ ”中，联动机制作用发挥不明显。比如，由于目前未完全做到标准地出让，对于企业落地
时涉及的拆迁、征地等本由属地政府负责的社会事务，仍需开发区牵头，协调推进，增加
了开发区的额外负担。
“ ” “ ”（二）开发区管委会 三化三制 改革还不够彻底。三化三制 改革是开发区改革的重要内
“ ” “容，虽各开发区 三化三制 改革方案均已出台，但由于对 管委会+”公司 的市 化、场专业
化改革路径认识存在偏差，市直相关部门结合实际深入研究谋划不够，可操作性细则出台
较少，由各开发区自行研究推进落实，真正的体制机制改革进展较慢。一是领导班子任期
考核体系不健全。领导班子任期制的核心是任期目标考核。目前，各县区均与开发区管委
会签订了目标责任书，但目标设置不够科学，在全省开发区争先进位方面体现不够。区别
于地方党政班子考核办法，体现经济功能属性的开发区领导班子考核细则尚未出台，对开
发区领导干事创业积极性、主动性有一定影响。二是全员招聘市场化、专业化严重不足。
各开发区虽然均已开展了人员竞聘，但基本上是面向县区内机关事业单位在编人员，面向
社会的市场化招聘较少，人员结构、素质提升不明显。同时，各开发区普遍反映市场化招
聘受工作地点、薪资水平等条件制约，招聘到真正懂资本运作、产业发展等的专业人才存
在较大困难。三是开发区工资绩效薪酬激励性不足。各开发区绩效薪酬简单地将个人工资
“ ”绩效与开发区业绩考核目标完成情况挂钩，仍然在吃大锅饭 ，既没有充分体现岗位差
“异、能力贡献，也会造成开发区绩效工资总量的无序增长。 为岗位付酬、为能力付酬、
”为业绩付酬的市场化薪酬待遇机制还没有真正建立，对高精尖缺人才吸引力、激励性不
够。
“（三）运营公司市场化机制还不够健全。在 管委会+”公司 的 展模式中，运 公司在发营产
业运营、股权投资等方面应发挥更大作用、承担更多任务，成为管委会实现战略意图的市
场主体。但目前各开发区运营公司大多数由原县区平台公司改制组建，存在自主权限小、
业务不聚焦、机制不健全等问题。一是运营公司权限较小，与管委会权责的边界不够清
晰。从权责上看，多数运营公司与管委会权责不清，仅高新区正在聘请第三方机构制定运
营公司与管委会之间的权责清单。从自主性上看，多数运营公司独立性弱、权限小，在开
展融资贷款、土地开发、招商引资等工作时，除重大决策须报县委县政府、管委会审批
外，开展业务性工作也需各级审批。从业务开展上看，各开发区运营公司虽已逐步开展产
业运营、股权投资，但管委会安排的各类建设任务仍需承担，在公益与市场业务板块上需
要进一步平衡。二是资本运营能力不足，投融资决策等内部机制不够健全。虽然部分开发
区通过股权、基金等方式开展投融资招商活动，但项目少、金额小，依靠地价优惠、租金
减免、减税降费等传统政策招商仍为主流。基金作用发挥不足，多数运营公司缺乏基金运
作经验和基金管理人才，争取国家级、省级引导基金和社会资本不够，还未设立天使类政
府引导基金。投资决策机制不健全，重大投资更多通过逐级上报、行政审批，还没有建立
起包含行业专家、投资专家、外部董事等在内的投资决策委员会，投决、风控、内审等机
制还不够健全。三是运营公司业务结构不够合理，自我造血能力不足。争取政策性资金不
够，运营公司开展基础建设等重资产投资多，但资金来源多为财政资金、商业性银行贷
款，回报周期长，经营收入少，还贷压力大。多数运营公司还仅停留在物业管理等初级阶
段，关于人才、供应链、担保、征信等围绕园区运营开展的经营性业务少，基本属于空
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