关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告
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2024-09-13
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关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告
这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介
绍了从中央到地方，到基层大量关于立法、行政、司法等方面的
信息。在听取介绍和实地考察过程中，由于国内所从事工作的原
因，我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异
的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体制，较为明确的权力职
责，有保障的经费来源，以及令人瞩目的发展新动向，都给我们
留下了深刻印象。 一、规模各异的市镇建制。 如
同欧美其它发达国家一样，德国、瑞典、法国在中央（联邦）
级、省（大区、州）级的各种权力配置及其运行已十分老道，并
为世人所知。值得注意的是，上述三国在中央（联邦）、省
（州）层面保持一套完善而又相互制衡的公共权力体系的同时，
在基层还保持了规模多样的建制市镇。 德国是一个联邦制
国家。国家政权分为三级：联邦级、州级（16 个）和地方级
（8,000 多个）。在德国，1,120 万居民的巴伐利亚（bavaria）
州有 2,056 个市镇，250 万居民的布莱登伯格州（brandenburg）
有 1,700 个市镇， 600 万居民的汉森州（hessen）有 426 个市
镇，46 万居民的撒克斯尼亚州（saxonia）有 968 个市镇，760 万
居民的莱登撒克逊（niedersachsen）州有 1,031 个市镇，而 350
万居民的柏林（berlin）本身也是一个市镇。在我们到访的北莱
茵－威斯特～州共有 396 个市镇，其规模也是各异，其中有 30 个
人口超过 10 万人，最大的是科伦市，人口达 100 万，小的市镇人
口只有几千。 瑞典既是一个君主立宪的国家，也是一个单
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一制的地方分权型的国家。国家政权分为三级：中央级、省级
（21 个）、市镇级（municipality，290 个）。在瑞典，全国总
人口只有近 900 万，但市镇建制却有 290 个，平均每个市镇有居
民 30,900 人，大的像首都斯德哥尔摩人口达 761,000 人，小的市
镇只有 2,600 人。历史上瑞典的市镇更多，从 1862 年地方自治改
革后，市镇不断合并，到 1952 年市镇数量已由早期的 2,500 多个
减少至 1,100 个，到 1974 年再减少至 278 个，今天全国市镇数量
稳定在 290 个。 法国是一个单一制的中央集权型国家。国
家政权分为：中央级、大区级（22 个）、省级（100 多个）、城
市（市镇）联合体级、市镇级（36,000 多个）。在法国，市镇建
制早在 1884 年就正式确立了。目前市镇数量已达 36,000 多个，
据说比原欧盟15 国市镇数量的总和还要多。有 2 万个市镇的人口
不足 2 千。由于许多市镇人口太少，法国中央政府曾在 20 世纪70
年代通过一项法案，允许市镇之间进行合并（但不是强制），但
推行的结果，大约只有 500 市镇之间愿意相互合并，更多的市镇
不愿意合并。 二、市镇自治的组织体制 三个国家
的市镇均实行自治体制，但由于历史等多方面的原因，在体现和
实现自治的组织建设上，三个国家之间甚至一国内部又有不少差
别。 在德国，乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是
州政府的下属行政单位，而是组成县的自治团体。德国基本法规
定，在州、县（市）和乡（镇）中必须设立经普遍、直接、自
由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡
（镇）一级可由乡（镇）民大会代替之。由于多种原因，德国各
州的乡镇自治体制有所不同。从组织建设的角度来看，大体上有
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四种类型的乡镇自治组织体制：一是北部德国的乡镇议会体制。
这种体制的主要特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举
议会的各个工作委员会，选举乡镇长，选举或任命乡镇总监；乡
镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长，
具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美许多国
家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的主
要特征是：乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生；乡镇议
会选举议会的各个工作委员会，控制一些乡镇事务；选民选出的
乡镇长是乡镇议会的当然主席，同时又是行政机构的首脑。乡镇
长领导乡镇议会，乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政
机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特
征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委
员会，选举乡镇长；乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行政
的首脑，既领导乡镇议会，又领导乡镇行政机构。四是市自治机
关体制。这种体制的主要体制是：选民选举乡镇议会；由议会选
举议会的各个工作委员会，选举乡镇长并监督行政工作；乡镇长
只是乡镇行政事务的首脑，并不是乡镇议会的领导人，只负责乡
镇行政事务，不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运
作，由于德国是一个联邦制国家，全国没有统一规定，据我们访
问的北莱因－威斯特～州内政部的介绍，该州是每 5 年选举一次
市镇议会的议员，各市镇议会议员的规模在 20－45 人之间（除波
恩市67名外），市镇议会一般每月开会一次，或每年至少召开 10
次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由市镇长负责，市镇长
还有几个助理，大城市的市长还有 2－3 个副市长。市镇议员绝大
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关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介绍了从中央到地方，到基层大量关于立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中，由于国内所从事工作的原因，我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体制，较为明确的权力职责，有保障的经费来源，以及令人瞩目的发展新动向，都给我们留下了深刻印象。一、规模各异的市镇建制。如同欧美其它发达国家一样，德国、瑞典、法国在中央（联邦）级、省（大区、州）级的各种权力配置及其运行已十分老道，并为世人所知。值得注意的是，上述三国在中央（联邦）、省（州）层面保持一套完善...
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